地方創生與地方韌性：以「地方韌性」觀點探討地方創生政策效益與未來發展

目錄｜如何以「地方韌性」觀點，展望創生政策的未來？

• 地方創生與地方韌性
• 「韌性」與「地方韌性」
• 建構「地方韌性」的評估指標
• 以地方韌性超越價值與產值的糾結：以整體系統思考提升政策制定高度
• 以地方創生開創台灣社會共融的政策典範

一夕之間，「韌性」突然成為流行語，人人朗朗上口「韌性」，好像「韌性」是個不證自明的概念。然而，「韌性」這個概念看似容易理解，但若要落實到實際政策上，還需要嚴謹定義以及評估政策施行後各面向產生的影響。

事實上，早在這個概念成為流行之前，國家發展委員會國土暨區域離島發展處（簡稱國發會國土處）便已關注到「韌性」議題在地方創生政策中的重要性，並嘗試以「提升地方韌性」作為「地方創生」政策重要的核心目的，以期深化「地方創生」政策核心價值，鞏固中長期政策發展根基與架構。本篇文章的主旨，也就是嘗試提出以「地方韌性」概念作為地方創生政策未來發展指引的可行性，並針對地方韌性盤點指標設計原則提出探討，實際指標的設計，仍待進一步探討並經過各方多元討論，才能明確訂定為政策指標。¹ 

一、地方創生與地方韌性

（一）城鄉發展失衡的挑戰

「地方創生」政策開宗明義定義了政策核心宗旨：針對台灣面臨的總人口減少、城鄉發展失衡等問題，透過發掘地方資源，促進地方產業復興與特色發展，吸引人口回流。基於這樣的政策目的，自2019年開始，地方創生政策從發掘地方DNA，由下而上凝聚共識，媒合中央部會資源與引導民間投資，支援地方創生工作開始；進一步透過新增多元徵案管道、設置在地青年培力工作站、活化公有空間、成立分區輔導中心及專案辦公室等策略，「均衡臺灣」目標加速前進。近年來，再以永續、公益、共好為核心精神，促進跨域合作，增強地方能量，以擴大地方創生政策效益。² （延伸閱讀：地方創生是什麼？定義、案例、行動一次掌握）

綜觀地方創生政策八年來的軌跡，儘管不同時期政策重點不一樣，但是核心關懷始終環繞在回應「城鄉發展失衡」這個課題。台灣從上個世紀1960年代中期開始，開始從農業社會轉向工業社會，乃至1970年代發展重工業和基礎工業為核心，再到1980年代之後高科技產業崛起，臺灣逐步轉型為成熟的現代化國家並牢牢地嵌入全球資本市場以及產業鏈的歷史進程中，從而導引整體社會的資源隨著市場動力往特定產業及其主要的發展區域傾斜集中。

然而，這背後隱含了諸多需要進一步反思的現象：例如，大量人口集中在都會區造成都市環境過載；鄉村人口急速衰退以致地方社會資本與在地經濟系統崩解；資本集中在獲利空間大的科技產業導致相對薄利的基礎民生產業出現空洞化的危機；經濟機會過度集中連帶社會流動的路徑窄化形成新的社會壁壘；還有，由工業園區與科學園區帶動的經濟成長，更是無法避免高耗能與環境衝擊的現實……這些是我們今日享受經濟成長榮景所付出的代價，儘管過去數十年來，政府各部門也在各自的職掌中，制訂各種政策方案來回應上述課題；但是，失衡發展的情況始終是個嚴肅的課題，表現在空間尺度上的城鄉落差，也沒有趨緩的跡象，甚至隨著近年來人口銳減的危機，一些偏鄉甚至有滅村的危機，並且隨著當代永續倡議浪潮的興起，人類社會對過往偏重經濟發展進行反思與修正，已是全球共識，乃至今日我們需要再提出「地方創生」政策，更積極地回應日益嚴峻的城鄉發展失衡課題。

毫無疑問，「地方創生」仍需持續藉由各面向的「政策工具」來回應地方不同的議題，但卻不能夠說「地方創生政策」是各種政策工具的加總（例如，青年創業、社區營造、地方產業、村落文化等等），而是需要提出新的觀點和方法論，才能統籌綜整不同政策工具之間的差異，以避免因政策本身使命的差異，可能產生的衝突矛盾，這樣也才能發揮地方創生政策作為「國家戰略計畫」預期的效益。因此，如何確立這個足以對應地方創生政策宗旨，又能夠發揮統合各面向政策的「上位概念」，也就成為地方創生政策下一階段承先啟後重要關鍵。

（二）地方創生的核心宗旨與地方韌性

誠如前述，「城鄉發展失衡」背後所糾結諸多面向的整體結構性困境，反映的是當前社會在經歷快速經濟發展的歷史進程中所承受的代價，而這些議題，恰恰是當代全球永續倡議的關注焦點。循此脈絡，「地方創生」（local revitalization）這個政策概念中，所蘊含的「重振地方活力」（revitalization），也就不能單單從「經濟產值」的角度來提升地方競爭力，而是將「地方」作為一個生活場域的總體概念，以打造「永續家園」的角度來復興地方。

如此重新定位「地方創生」，整體政策架構也就隨之豁然開朗。從「永續家園」這個角度來思考，地方創生也就是從「空間」的維度，由下而上奠定與厚實台灣「永續發展」的地方根基。毫無疑問，「地方」無法永續，整體國家也就無法永續；反之，唯當地方能夠自給自足、充分具備抵禦乃至正面回應各種衝擊的能力，整體國家也才具有蓬勃發展的條件。

從另一個角度來看，當前台灣非都會區的「地方」，眼下面臨的嚴峻挑戰，正是一場面臨「消失」的危機；可能是人口的消失、可能是在地文化的消失、可能是地方社會網絡的消失，甚至整個村落因為大自然反撲的力量而消失。換言之，面對地方實際遭遇的挑戰，「地方創生」第一個核心要務，也就是給予「地方」能量，使得「地方」可以「扛住」各種隨著社會發展或者自然環境變化而來的衝擊，讓各種屬於地方的元素，都能夠找到繼續維持的方法，不致衰亡。

這樣的能力，也就是所謂的「韌性」，「強化地方韌性」作為地方創生政策的第一要務既是當下地方不證自明的需求，也唯當地方具備韌性，國家才有永續發展的條件。

二、「韌性」與「地方韌性」

（一）「應變韌性」（動態韌性）與「結構韌性」（靜態韌性）

說起「韌性」（resilience），從其字面意義來看，也就是「彈性」、「復原力」的意思，大體上，這也是一般人語意中常使用的說法。但是，過於籠統的說法，無助於用來對現實的分析，也無法作為行動的方法論。區域經濟研究者Martin 與 Sunley (2015)對韌性概念發展所作的詳細知識系譜梳理，提供我們可以快速理解「韌性」概念的涵攝，幫助我們更清晰地、有效地使用這個概念。

在該研究中指出，早期生態學領域中對「韌性」概念的討論，已經區分了古典「工程韌性」（engineering resilience）與「生態韌性」（ecological resilience）兩者的差異。前者將韌性理解成一種「恢復原狀」的彈性，這種古典的用法有個「問題」，似乎假設系統有一種「穩定」、「固定」的初始設定可以「回復」，因此當時生態學者Holling (1973)將這種古典的韌性稱為「工程韌性」。相對於此，「生態韌性」強調的是對系統外部衝擊的吸收能力，並能夠維持系統的結構，保有其基本功能。

生態學者對韌性的釐清，開啟了相對廣闊的理論視角，「韌性」不只展現為一種「強力抵禦」衝擊的能力，以「吸收」的方式面對衝擊，也是一種可能的表現態。特別是，當我們將「韌性」引用到社會世界其他面向的討論時就會發現，這樣的觀點更有解釋力，因為人們日常所遭受的衝擊不僅僅是天災之類的物理性質的衝擊，更多時候，所面臨的是諸如經濟風暴或者社會變動的衝擊等，類似這些樣態的衝擊，以「吸收－轉化」的方式來闡釋韌性無疑更為恰當。只是，早期生態學者雖提出以「吸收模式」來說明韌性，卻分析得不夠徹底。因此，後來的學者更進一步在這個基礎上，細分了「適應韌性」與「演化韌性」的討論。

所謂「適應韌性」指的是系統具有「預判」衝擊的能力，得以做好準備，當衝擊發生時，仍能維持核心功能的運作，「游刃有餘」地與衝擊共存。例如，經濟景氣循環可能對產業造成的衝擊，是可以透過許多前期指標的觀察提前預防。而「演化韌性」指的則是系統在面對衝擊之後，不是回復原狀，而是與衝擊共舞之後，演化出另外一種系統結構來解消衝擊。如果我們以現實的例子來比喻，就好像少子化與高齡化社會對勞動力市場造成的衝擊，若該社會具備演化韌性，則可能演化出新型態的職業、工作樣態或者產業轉型，來解消青壯年勞動力短缺的狀況。

順著Martin (2012)的整理，大致上我們可以區分「工程韌性」、「適應韌性」和「演化韌性」這三種韌性的樣態。同樣的作者在另一篇文章中，則又以Resistance（抵抗）、Recovery（復原）、Renewal（重振）、Re-orientation（轉型）四個面向的展現，來闡述韌性的展現方式。兩相對應，所謂的「工程韌性」就是系統展現「抵抗」、「復原」的能力；而「適應韌性」則是系統重振能力的展現；「演化韌性」則是對應系統吸納衝擊之後轉化成另外一種結構樣態轉型能力。

Martin 與 Sunley (2015)關於「韌性」概念的釐清，提供後進研究者很好的框架。只不過，在其研究中，「韌性」的概念仍然稍嫌複雜，特別在概念層級上不夠清晰，以致對韌性概念仍有模糊之處，例如所謂「適應韌性」所謂對衝擊的「吸收」，完全等同於對衝擊的「適應」嗎？是否可以更仔細的區分差異？或者，區分不同樣態的「韌性」，在方法論上反而捨近求遠、增加了理解困難？

相對於此，OECD關於「韌性」討論的文獻中，提供另一個更簡單的理解框架。OECD的架構完全捨棄了「ＸＸ韌性」的表述策略，而是以概念層級的方式賦予韌性操作型定義，「韌性」被定義為「吸收」、「適應」、「轉型」（演化）三種能力（capacity）的綜合展現，也就是說，韌性可以表現為一種（面對衝擊來襲時）的「吸收力」、「適應力」或者是「轉型力」，當然，也可以是這些能力的綜合表現。

所謂韌性的「吸收力」，意謂著系統面對衝擊時，並有助於維持或恢復系統基本且關鍵的結構與功能；「適應力」指的則是系統能夠適度地調整、修正其特徵與運作，以降低衝擊發生時的損害，換個角度說，也就是系統面對衝擊時，儘管已有所損傷，但整體而言，系統其他部分可以進行功能代償，使其仍能「正常運作」。「轉型力」指涉的則是系統具有演化能力，將衝擊變成系統轉型的契機，從而在轉化的新系統中，解消了原本的衝擊。我們以實際案例來說明，雲林縣古坑鄉華南村，是典型因為社會發展趨勢，遭受到人口外移、社區老化、社區瀕臨解組衝擊的偏僻村落，2006年，陳清圳校長被派任到當地華南國小任職，預定執行廢校與併校的任務。然而，陳校長卻透過各種創意的作為，打破學校與社區的圍牆，以社區為教室，以地方日常生活為題材設計教案，花了十年的時間，將華南國小營造成為全國十大經典特色小學，搖身一變成為熱門明星小學，家長們趨之若鶩遷移到這個社區，沒落的偏鄉也因此活了起來。在這個案例中，經典地詮釋了社區以「轉型力」的韌性，解消原本遭遇的衝擊。

OECD (2014)提供的韌性理論框架，除了更容易理解之外，用於行動策略或政策研擬的實用性也更高。不過，OECD的韌性理論框架中，以「吸收力」、「適應力」、「轉型力」三個面向來詮釋韌性，似乎僅偏重從遭遇衝擊當下的反應來解釋韌性，然而，從地方（社區）的視角來看，在面臨衝擊前的既有條件或者準備，也當視為「韌性」的一個環節。像是美國國家研究委員會(National Research Council [NRC], 2012)在關於韌性的定義中，便包含了災害前的「準備和規劃」，這種廣義的韌性理論框架，也被學界以研究災害防救著名的地理學者Cutter(2016)所採用。不過，本文認為，如果從政策制定的角度來看，或許以「抵抗力」、「吸收力」、「適應力」和「轉型力」四種能力（capacity）來詮釋地方遭遇衝擊時的韌性更為恰當。首先，所謂的「抵抗力」指涉的是，地方遭遇衝擊前在各面向既有的客觀條件，以及地方過去遭遇各面向衝擊反應能力的歷史紀錄。加入這個面向之所以重要的原因是，政策制定涉及資源的分配與投放，然而，資源有限，因此，必須考量每個地方既有基礎條件的基本狀態，才能在資源投放的過程中有效發揮「雪中送炭」、避免「錦上添花」；另方面，有了基礎條件的盤查，政策在引導地方強化韌性的作為，也才能有明確的方向性。

上述關於韌性的討論，整體而言都是偏向以「應變」衝擊的角度來解釋韌性，因此可以用「應變韌性」（adjustive resilience）或「動態韌性」（dynamic resilience）來界定其所討論韌性的方向。還值得進一步思考的是，當人們討論「韌性」時，從來都不是從單個「原子」的角度探討對衝擊的回應，那也就是說，韌性是表現在一個「整體系統」對衝擊的回應，因而，我們對韌性的分析，也就蘊含從系統「整體結構」切入探討韌性的取向，這個面向，我們不妨稱之為「結構韌性」（structural resilience），或者稱之為「靜態韌性」（static resilience）。

Martin 與 Sunley(2015)關於區域經濟韌性的討論中，對本文思考「結構韌性」提供了啟發性的觀點。我們通過該篇文章作者對區域經濟韌性的研究提出的觀察重點，我們延伸出藉由評估系統組成元素間是否具有「多樣性」、「互補性」、「專業性」、「複能性」、「模組化」和「鉚釘效應」來推論該系統自身結構韌性的強度。³ 不難理解，系統內部的組成單元具有「多樣性」才能避免雞蛋放在同一個籃子裡的危險；「互補性」則是確認多樣性之間是否具有關聯性，而非各自獨立的散落個體，因此，「多樣性」與「互補性」可以看到一組相互補充的概念。「專業性」是確認系統各單元自身的素質；「複能性」指涉的則是系統中各單元本身要避免僅具備單一面向的功能，必須兼具衝擊發生時，轉換成備援資源的能力，因此，「專業性」與「複能性」也是相互幫襯的概念。「模組化」意謂系統中各單元之間是否容易形成各式各樣相互合作的共生關係；「鉚釘效應」則是描述系統中是否存在發揮聚集效應的節點，不過，鉚釘效應的另一面則是提醒要避免當某個節點崩潰時，系統跟著瓦解的可能，就此而言，「模組化」和「鉚釘效應」亦是相輔相成的概念，系統元素之間模組化能力強，就能避免負面的鉚釘效應。

「多樣性」、「互補性」、「專業性」、「複能性」、「模組化」和「鉚釘效應」這六個特徵，作為辨識系統是否具備韌性結構的理論觀點，關注的不在於分析衝擊發生時系統的應變能力，而是從系統結構本身，就學理上分析系統元素之間的關係網絡，能否使系統形成較能抗衝擊的結構。理解「結構韌性」的意義，在於幫助我們辨識整體「系統」內部，組成元素之間形成的結構，是否有助於提升整體系統抵禦衝擊的能力。拿運動比喻，「應變韌性」像是練習每一項與運動相關的動作反應，是體能的動態反應，「結構韌性」則像是練習整個身體本身的機能，是「體質」的靜態描述。兩者相輔相成，當我們在觀察或者分析地方韌性時，兩者皆應同時考量。

（二）衝擊的類型與永續生計架構

在OECD(2014)關於如何提升社區韌性的工作手冊中，特別將「衝擊－系統－韌性」當成一組對應概念來進行討論。這是一個相當有啟發性的提醒，一方面避免我們將韌性過度形而上地思考；另方面，也有助人們在每一個具體案例中探討「韌性」時，可以明確界定清楚所針對的衝擊樣態，從而準確地設定回應衝擊的系統層級，以及提出合理適當的韌性規劃。也就是說，我們關於「韌性」的討論，並非進行抽象哲學層次的思辨，而是在真實世界中面對衝擊時，如何回應的能力。既然如此，辨析「衝擊」的樣態、類型，以及衝擊作用的系統層級，才能對症下藥，做好提升韌性的準備。

在OECD(2014)的分析架構中，將衝擊區分為「連動性的衝擊」（covariate shock）、「偶發個案式的衝擊」（idiosyncratic shock）、週期性的衝擊（seasonal shock）、經常性發生小規模衝擊事件（frequent small impact events）、長期壓力（long-term stress）。對應實際生活經驗來看，這些衝擊的樣態也有可能是複合式的出現，例如，週期性的颱風也可能造成整體自然系統骨牌效應式的破壞，演變成連動性的衝擊，但概念上進行不同類型的區分，仍有其價值，有助於為各種衝擊可能產生的影響狀態預做準備。而上述不同樣態的衝擊，作用在不同尺度或者層級的系統上，都有著不同的意義，以至回應衝擊的方式和提升韌性策略也會不同。舉例來說，以「週期性的氣候衝擊」來說，如果從「社區」層級的系統來看，較好的對應方案或許就是居民防災訓練以提升「適應力」；但是，從中央政府的系統層級來看，則或許可以透過基礎建設的提升，來增強社區環境對氣候衝擊的吸收力。

OECD(2014)關於提升社區韌性的工作手冊中，除了「衝擊－系統－韌性」的知識論模式有助於對韌性的討論更具現實感之外，另外採取了永續生計方法（sustainable livelihood approach, SLA）作為分析社區生活的面向。一般關於SLA的運用，通說是採取「金融資本」、「人力資本」、「自然資本」、「硬體資本」與「社會資本」五大資本，作為分析的架構，不過研究者往往根據實際田野的需求，加入其他面向資本，例如文化資本。在上述OECD(2014)的文獻中，便加入「政治資本」這個向度，即以「金融資本」、「人力資本」、「自然資本」、「硬體資本」、「政治資本」與「社會資本」作為提升社區韌性的六個重要向度。「政治資本」的加入在社區韌性的提升中，確實有其意義，因為無論地方的治理機制、決策模式乃至政治意志，都必然影響社區韌性的形成。

OECD(2014)以此六個資本向度為縱軸、以應變韌性三種能力（吸收、適應、轉型）為橫軸，形成了提升社區韌性強化的工作指引。本文認為，這個架構無論對於我們往後思考地方韌性的分析，或者對地方工作者構思如何提升地方韌性的行動規劃，都具有一定的啟發性。尤其是以SLA的架構定義「社區」的作法，值得我們在設計地方韌性盤點構面時的參考。

• 圖1：OECD韌性系統分析概念架構

• 表1：基於SLA六大資本之強化韌性能力工作矩陣

（三）從「社區韌性」到「地方韌性」：歐盟「近鄰經濟」的另一種理解路徑

除了前述生態學、區域經濟研究與OECD關於韌性的研究提供我們探索「韌性」的線索，儘管在OECD文獻中是從「社區」的層次討論韌性，但是，基本上仍然只是從「抵禦衝擊」的視角，討論韌性的意義。然而，如果今日我們需要提出「地方韌性」作為「地方創生」政策的核心指向，那麼，就需要從更高的視野理解「地方韌性」之於整個社會的價值。準此，歐盟所提出的「近鄰經濟」（proximity economy）(European Commission, 2022;2024)值得我們參考，提供我們對「地方韌性」的意義有更深刻的思考。（延伸閱讀：好食機執行長謝昇佑：以「近鄰」促進「淨零」，用微型經濟打造地方創生新路徑）

換言之，首先，歐盟關於近鄰經濟的討論，首先定義了「近鄰」的概念。一般人我們最直觀聯想到的是「地理上」的近鄰（geographical　proximity），指的是在易達距離內域內的進行各種日常所需的活動，在都市規劃中的「15分鐘城市」理念，就是最典型的地理近鄰型態。除了地理空間的親近性之外，歐盟學者另外強調了「關係近鄰」和「認知近鄰」兩種類型也是近鄰經濟圈重要的形式。「關係近鄰」（relational proximity）指的是社會強連結或者共同價值信任建立的親近性。「認知近鄰」（cognitive proximity）則意謂著因為有共通的知識或技術，彼此可以相互學習成長而形成的親近性。

換言之，所謂「近鄰經濟」，並不呆版地侷限在因為「物理空間」產生的近鄰關係。這樣的想法並不陌生，日本在地方創生論述中所提到「關係人口」的概念，目的也在突破狹隘的地理空見邊界，與歐盟文獻中「關係鄰近」的說法，有異曲同工之妙。不過，歐盟文獻所提出「認知近鄰」的概念，則是提醒了我們，有一種社會關係的親近性不僅僅建立在互動的強度或單純的價值同一性，而是建立在理性知識溝通或技術交流基礎上的社會網絡。本文認為，這個層次的社會關係對於社會系統的形構來說，更能發揮帶動演化和發展的功能，對於未來變化越來越快的世界來說，無疑也是重要的。

歐盟文獻關於「近鄰」樣態的討論，無疑也給了我們在思考「地方邊界」的問題上相當的啟發。一定意義上所謂「近鄰」，也就是「邊界」，因此循其理路，我們可以將「地理近鄰」、「關係近鄰」和「認知近鄰」轉譯為「地理邊界」、「人際邊界」和「認知邊界」，而若取其內涵，則可以將「認知邊界」二次轉譯為「發展邊界」。對應到實際地方場域，「地理邊界」相當於自然環境形成的地方邊界，如流域、山林，也可以市行政區邊界或是社會文化形成的地理邊界（如人造地標）。「人際邊界」大抵上也就對應台灣已習慣的「關係人口」的說法。而「發展邊界」則可以補充過去討論地方邊界時比較缺乏的面向，它可以是「關係人口」概念的延伸，強調邊界內成員必須具有「共同創新」、促進地方正向演化動能的動能。

綜觀這三種邊界，除了遷就於自然環境天然形成的地理邊界之外，無論是人為行政設立的邊界、關係邊界或者發展邊界，事實上都是「功能性邊界」（functional boundary），而這也是地方創生論述中最需要建立的概念，因為「地方創生」政策的終極目的是帶動地方翻轉，自然也就必須以「功能邊界」的視角，特別是從可以帶動地方正向演化動能的角度，來位地方劃定適當的邊界。

回到歐盟文獻，在劃定近鄰區域範圍後，所謂近鄰經濟的重要的目的，也就是將「地方」經營成可以自給自足的「生態系」，其中所隱含的韌性語意指涉的是：整個大社會系統，具備盡可能拆解為每個可以自給自足在地小系統的可能性。如此可以拆解為在地小系統的能力，不僅僅對整體大社會而言提供了對應衝擊的韌性，更重要的是，在這個生態系中，不僅形成日常生活可以相互支持的網絡，以地方為尺度的微型經濟系統，提供了在地社區各種在主流社會中不易被看見的群體（underrepresented groups）充分展現和發展的機會。從而近鄰經濟圈不僅僅是關乎地方經濟的網絡，更是透過日復一日庶民經濟活動的進行，活絡地方的價值、地方的特色、地方厚實的人際連結與認同。

換言之，從歐盟近鄰經濟框架出發的「韌性」思考，「地方韌性」追求的是使地方可以不依賴外部力量而獨立存在的可能性。當然，現實上我們都知道這是不可能的狀態，但這並不妨礙以此為目標來強化地方主體性的程度；畢竟，總體而言，地方的獨立性越高，便越能在整體社會面臨大規模的衝擊時，或當整體社會發展的趨勢對地方而言成為一種衝擊時，讓地方保有自我維持、免於衰亡的機會。或者，換個角度來說，從歐盟近鄰經濟生態系的觀點，更重視的是從「質」的面向，探討有助孕育「韌性」的「社會—經濟」結構，從而「地方」乃至於活絡於其中、維繫日常生活的微型經濟活動與社會關係，才是建構出整體社會韌性的基石。

當我們將一般討論韌性的觀點補上歐盟近鄰經濟的觀點，將更能夠作為完善「地方韌性」理論視角的補充，為地方創生行動建構韌性社會的價值與意義提供更全面的說明。事實上，以地方創生的案例來說，恐怕更多時候，地方面對的往往不是諸如天災那般的衝擊，而是社會發展趨勢下，對地方造成長期性的衰亡壓力，乃至於地方崩潰也連帶摧毀了整體社會的韌性。就此而言，透過「近鄰經濟圈」的建構來強化地方韌性，以擺脫地方結構性的困境，是地方創生重要的目的，也是實現韌性台灣不可缺少的一步。

三、建構「地方韌性」的評估指標

綜合各種文獻討論，我們嘗試為「地方韌性」建立評估指標。在此，我們將聚焦以下兩個問題：「地方韌性的評價系統」、「評價指標的建立」。

（一）地方韌性的評價系統

從既有的文獻來看，我們可以嘗試將結構韌性與應變韌性兩個面向，整合到地方韌性的評價系統當中。我們公式化來表達：

地方韌性 = 結構韌性（動態韌性） ×應變韌性（靜態韌性）
結構韌性 = (多樣性×互補性+專業性×複能性+模組化×鉚釘效應)
應變韌性 = 抵抗力×(吸收力+適應力+轉型力)

換言之，「結構韌性」是地方系統本身組成元素之間形成的「結構強度」，其構成方式，來自「多樣性×互補性」、「專業性×複能性」、「模組化×鉚釘效應」三組關係的加總。在整體地方韌性中，「結構韌性」表現為特定階段的一個常量，為地方特定時期遭遇衝擊時的應變韌性發揮加權作用。而「應變韌性」為地方在遭遇衝擊時所發揮的反應能力；其中，抵抗力基於既有條件和歷史經驗，因此，在公式中也表現為特定時期的一個常量，能夠在一定程度上抵擋衝擊，使衝擊不對系統產生影響；當衝擊超越抵抗力後，才產生實質損害，這時就需要「吸收力」、「適應力」與「轉型力」發揮作用。

而在地方構面上，參考OECD採取SLA模型的六個構面，加上對台灣社會脈絡以及語境的考量，我們調整為以下六個構面：「經濟」、「社會」、「人才培育」、「集體認同」、「自然環境」與「基礎建設」，並且，取消SLA模式中「資本」的說法，改稱「面向」，作為盤點地方韌性的六大構面。其中，特別需要說明的是「集體認同」這個面向的含意。在原本OECD的模型中，納入「政治」的構面，在地方韌性的盤點中，本具重要性，然而，考量台灣社會語境，「政治」一詞容易造成其他語意的聯想，加上在OECD模式中，沒有提到「文化」的因素，是本文認為比較不足的，因為「地方集體的慣習」確實也是影響地方韌性建構的因素，故此，我們以「集體認同」來表達，藉由這個概念中包含地方治理的成分與傳統文化習性的含意，來轉譯原本在OECD架構中所謂的「政治」語意，以及欠缺的面向。整體的基本模型請參考表2。

• 表2：本研究延伸之地方韌性六大分析面向表

我們以此雙層結構作為地方韌性的評價體系，可以相對完整的對地方韌性進行評價。但是，接踵而來的問題是，「結構韌性」與「應變韌性」各自展開後都還是複雜的模式，如此一來，我們當如何為這些面向設計衡量指標？

這個問題，其實是關於「韌性」應該如何評量的問題。然而，韌性如何評估？如若韌性指涉的是系統應對衝擊的能力，那麼，一個系統是否存在韌性，僅唯當系統遭遇衝擊時才能驗證，事前關於韌性的準備再多，都無法保證當系統遭遇衝擊時，就必然具有對應的韌性，反之亦然。換言之，我們至多只能說，平時對地方強化韌性的準備與地方遭受衝擊時的韌性具有相關性，但卻難以證明因果性。

釐清這個邏輯問題之後，我們也就明白，韌性指標的建立目的是作為強化地方韌性的行為指引，無法用指標的達成來證明韌性存在；至於「證明」系統具有韌性，則是另一件事，必須在衝擊實際發生之時或之後，才能由事實來佐證。因此，以下我們分別針對如何「證明具有韌性」的方法論，與強化韌性的行為引導指標分開討論。

（二）驗證韌性存在

究竟該如何驗證系統存在韌性與否？這個問題，經濟學家Milton Friedman(1993)著名的 Plucking Model，毫無疑問是實證上驗證系統是否存在韌性的最佳方案。以下以Friedman透過 Plucking Model 證明區域經濟具有韌性的模型（見圖2）來說明：

• 圖2：區域面對衰退衝擊之抵抗力與韌性的經濟拔毛模型之兩種定型化詮釋

在圖2的統計模型中，當原本的曲線突然產生「驟降」，即表示統計上證明縱軸定義的項目產生了「衝擊」。圖中的曲線表示原本曲線預期的成長斜率，而當衝擊產生後，回彈的曲線，即是對於系統韌性強度的實證。

Friedman(1993)的 Plucking Model 無疑提供了我們從客觀統計資料分析「地方韌性」是否存在的絕佳方案。我們可以將縱軸改變成任何我們想要評估的地方韌性項目，進而分析政策資源的投入，是否提升地方因為衝擊而衰退的曲線。例如，台灣偏鄉地方人口因為整個台灣的都市化、工業化發展，而明顯大幅衰退，地方創生政策或者各地方創生團隊行動投入各地方之後，整體台灣偏鄉地方（非科學園區地方）人口的曲線是否產生止跌、延緩衰退或回升的效益？又或者，整體社會投入地方的資源（人力、物力、消費力）是否因為地方創生政策與行動的投入，而得到大幅的提升？同樣地，可以依此檢視、評估地方關係人口的邊界等等，是否因為地方創生政策所產生的正面效益。諸如此類的實證策略，都為地方創生之於「地方韌性」效益提供了有效的評估方式，並且能夠擺脫過去為了產生計量統計的客觀數據證明政策效益，只能依賴產值說明的困境。

當然，這樣的方法不是萬能，它適合用於總體地方創生政策，或者長時段地方創生團隊行動效益的實證評估，對於短時間或單一地方創生計畫的效益評估，就未必是可用的實證策略。當然，若是透過幾個在地方長期耕耘，並經此模型評估出對地方韌性有明顯提升效益的個案中，累積出一些地方韌性成長的趨勢與模態，便可能為個別單一的地方創生行動計畫，提供有價值的參考。

• 圖3：以plucking model 確認地方創生政策或行動之效益

（三）過程指標

誠如上述，縱使Plucking Model可以為地方韌性的存在與否提供一個計量分析上的佐證，但短期行動難以表現出韌性的效益，或者說，在衝擊發生前的韌性準備本質上也是無法確證當衝擊發生時必然展現出韌性效益。另方面，縱使衝擊已經發生，地方衰退已是事實的狀態，恢復也不是一朝一夕可以完成，更多需要階段性目標，逐步改善，才能未來某個時期發揮止跌回升的韌性效益。就以上狀況來說，以「過程指標」的方式設定階段工作任務，並以動態調整的方式，不斷回歸校正行動方案，才能達到建構地方韌性效益的目標。

「過程指標」顧名思義，評估的重點在於建立讓地方居民、政府、民間組織可以朝向理論上可提升韌性的方向行動；因此，「客觀」評估是否產生韌性，不是這個指標設置的重點，其目的在於引導地方行動。若就此目的而言，甚至一定程度包容地方團隊以主觀詮釋的方式，來闡明他們的行動對地方韌性的貢獻，也是「有效」的方式，因為，這樣的方式有機會成為提升地方的認同感的手段，從而促進地方韌性的提升。

準此，理想的過程指標建置方式，或許是僅就功能上訂定「學理上」有助整體地方韌性提升的項目，而具體內容開放給行動者主觀詮釋、提供行動方案的設計即可。例如，學理早已證明，地方在「社會資本」的提升有助於社區防災或災後重建，那麼，在過程指標上，只需要在強化地方韌性的社會面向上，提出提升社會資本及清晰的操作性定義為目標即可，而不必往下訂定評估地方以累積多少社會資本的評量指標。至於實際方案執行內容能否實質達成韌性提升的效益，則應由地方由下而上地，針對地方脈絡提出符合目標的行動方案和策略，並由熟悉地方脈絡的「專家委員」針對個案提供評價。這是因為每個地方社會有其獨特的脈絡，確實無法以統一的標準制定客觀的評量標準，針對準備階段設計「目標指引」的過程指標，才是較為合適的方法。

當然，「過程指標」的設計也絕非完全開放，「結構韌性」在此便扮演重要的「指導」功能，也就是說，所謂行動方案是否能夠達成對地方韌性的提升，可從行動方案是否符合結構韌性的原則進行判斷，例如，在相同以提升地方社會資本的例子中，行動方案對於提升社會資本的設計，是否滿足多樣性、互補性、專業性、複能性、模組化與鉚釘效應這些原則，藉此來給予行動效益進行評估。

（四）結果指標

既然說建構地方韌性的重點在於「過程指標」，那麼為什麼還需要「結果指標」？「結果指標」主要是針對地方既已發生之事件的結果進行分析評斷。「結果指標」的特徵應以客觀資料為基礎，進行描述與分析。因此，回到地方韌性的議題，我們可以發現，在關於地方韌性的「抵抗力」或者關於「既有」結構韌性的強度，都應該盡可能從既有客觀資料來進行評估。

以「抵抗力」這一變項來說，無論是「既有地方條件」與「歷史經驗」，都是客觀資料，並且「抵抗力」的本意也就是地方的基礎條件，因此，這一部分以「結果指標」進行客觀評價，自然也是合理的設計。換言之，抵抗力意謂著地方既有的基礎韌性，但是尚需辯證澄清的是，儘管分析地方抵抗力的資料來源是既有客觀統計資料，但是，相同的客觀條件對應不同的衝擊，可能代表不同的意義。例如，社區多數居民為白領退休高齡長輩，高齡人口佔比高，這樣的社區人口結構對於應對天災衝擊來說，可能是比較脆弱的；但是，相同的人口條件，對於大環境經濟衝擊來說，承受力反而可能是比較高的。因此，客觀資料對地方「抵抗力」的呈現，僅僅只能是描述意義的基礎條件陳述，實務上仍需針對不同類型的衝擊預估承受衝擊的韌性。

另外，在結構韌性的模型上，也適合以客觀資料的「結果指標」來說明結構強度，用以評估關於強化地方韌性的成效，或者評估既有條件在學理上的韌性意義。不過，如同前述，「韌性」存在與否與實際強度，都必須在衝擊實際發生才能確定，因此，儘管結構韌性可以客觀數值呈現，實際上來說，仍然只是作為地方提升韌性的方向指引，也就是說，評量結構韌性的結果指標，事實上是作為應變韌性的過程指標。

• 表3：各種韌性指標設計之指導原則

四、以地方韌性超越價值與產值的糾結：以整體系統思考提升政策制定高度

（一）綜合產值與價值的地方韌性表述

由於地方創生政策為了平衡城鄉發展，透過活絡地方經濟活動帶動人流返鄉向來是重要策略，也因為這樣，地方創生政策有一個脈絡常被理解為一種「地方創業計畫」、「青年回鄉創業計畫」或者「活絡在地產業」的相關計畫。不過，地方創生政策的另一面是針對偏鄉的地方困境（例如，偏鄉教育資源不足、交通不便等問題），提出各種尚不具商業模式的創新解決方案；就此而言，地方創生又有另一張面孔，呈現的是以社會服務為取向的行動計畫。而這也就成為過去地方創生面臨的挑戰：到底應該價值優先，還是產值優先？

一定程度上我們可以說，「地方韌性」在這裡正好可以發揮解消衝突的功能，因為當我們以提升「地方韌性」作為地方創生的核心目的時，「價值」與「價格」的問題也就同時包含在提升地方韌性的六個構面當中，並且，我們也可以清楚的區辨地方創生政策在產業經濟以及社會或環境等面向的任務，與其他部會類似的政策有何差異。

舉例來說，從地方創生政策的角度來看，當以提升地方韌性的角度出發，所謂地方經濟和產業的課題，重點自然就是構成地方產值來源的多樣性、地方產業間的互補性等等，而不是看單一產業的產值貢獻或者僅看整體地方產值；同樣地，以社會價值面的案例來說，偏重的方向自然也就是強化地方人際連結、提升地方社會資本、強化地方認同感的文化活動等這些，有助於強化「地方」體質，提升整體地方韌性的行動為主，而不是單純看對社區弱勢的照顧。換言之，透過「地方韌性」的觀點，讓我們重新聚焦了地方創生的核心價值，從而縱使必須借助其他政策工具來達到地方創生的目的，也不致與其他既有政策相衝突。「回到地方」、強化「地方」抗衝擊的能力，以使原本已經搖搖欲墜的地方，在未來更嚴峻的高風險時代中，具備不致消失乃至可以翻轉突圍的韌性，才是地方創生政策最重要的任務。

由此出發，我們自然也就看懂許多或許表面看起來似乎效益不高的行動，事實上在地方創生的政策目標上，具備相當重要的貢獻和價值。例如，國發會在鹿寮坑社區支持了一個地方創生多元徵案補助的團隊，該團隊在當地嘗試發展里山經濟，將原本廢棄的空間轉型成為提供簡單餐飲的社區小憩站。由於這村子偏僻，加上附近工業區開發後，人口幾乎全部外流，生態雖因此獲益恢復了，但當地卻僅剩下老人，還有週末來登山的遊客，幾乎面臨解組。也因此，團隊青年到這邊開了小棧，僅能趁週末來有一些登山客時有些收入，由於這小棧每個月收入並不高，勉強也就剛好是她週末的工資，因此她得同時斜槓，另外有正職工作賺取收入，才能維持在這邊的維運。假如我們僅僅從產值評價地方創生行動的案例，那麼，這個補助肯定是失敗的案例。然而，如果我們從地方韌性的角度來觀察，這原本幾近凋零的農業村落，開始有不一樣的在地經濟產業，並且當地因為這家小棧的設立，也有了週期性的聚會，以前只是路過的登山客，也開始會在這個社區停留，甚至，有國外旅客特別來訪這間位於偏僻山區的小站。根據我們實際的田野調查了解，當地的社區居民因為這小棧開始產生的聚會，一年約莫20次，而在這小棧設立前，類似的社區聚會趨近於零。可以說，這村子因為這家小棧的營運，產生了鉚釘效應，展露新的可能性。

換言之，從地方韌性的角度來理解這個創生提案，我們會看到不一樣的風景。儘管營業額（產值）不高，僅夠支付青年在此處周末兩天營運的費用，然而，她所創造的效益卻是將地方原本趨近於零的社會資本一口氣提高了20倍，同時也為該社區創造了外部連結關係人口，為原本瀕臨滅村的聚落帶來一線希望。

就地方創生政策而言，類似案例的效益更接近政策目標的預期，它的貢獻和效益是純粹從市場經濟價值的評估無法捕捉到的。也因此，地方創生政策不僅僅要倡議以「地方韌性」為核心價值，更需要將「地方韌性」轉化成為一套評估政策效益的模式，以及地方創生行動者表述價值的框架，讓「回到地方」、「為地方而努力」的行動價值，可以更好地呈現和被理解！

儘管如此，這裡卻還有許多需要克服的問題，其中，最大的挑戰莫過於：這樣來說，地方創生似乎像是傳統社區營造的進路，因而，是否一樣會陷入傳統社造進路難以擺脫政策補貼的困局？關於這個問題，恰恰也就說明了地方創生與傳統社區營造的差異，某種程度上可以說，地方創生也就是在傳統社造的精神上，以不一樣的政策思維，走出新的道路。

（二）地方創生作為一種對地方的「投資」的治理邏輯

地方創生政策與傳統社造的巨大差異之一，就在於，地方創生從一開始的底層邏輯就是「投資」的概念，⁴ 而不是「補助」。然而，「投資」什麼？是我們需要進一步探討的議題。

我們可以從兩個層面來理解這項地方創生的投資。首先，地方創生投資的無疑是地方的「未來」，但這個對地方未來的期許，卻不是傳統經濟發展意義下的未來，而是在永續理念下，將社會、環境與經濟價值融合在一起的世界。就此而言，這樣的「未來」，同時也就是一種兼容社會價值與環境價值的未來市場經濟，換言之，地方創生投資的地方未來，最終期待的是帶動整個社會思潮的改變，從而在地方可以藉由消費者用自己「消費投票」的力量獲得財務支持，以取代政府的補貼，如此才代表地方創生政策真實地帶動了整體社會系統的轉變。

由此來思考，畫面變得清晰，但難度也跟著提升。如果只是為地方非經濟價值的活動籌措財源，縱使不依賴政府政策預算，也還能夠透過企業贊助等等方式來獲得維運必要的資源。然而，倘若今日的願景是整個社會系統的改變，那麼終極而言就必須改變市場機制，由市場買單。這也意謂著，地方創生政策終極而言是面向市場的政策，而不是補貼式的福利政策。

問題是，改變既有以財務效益最大化為準的市場邏輯談何容易？以前述鹿寮坑個案為例，地方團隊想要打造的「里山經濟」的未來，顯然，這是目前社會還沒有的思維，但對於整體社會來說，這樣的市場模式如果成功，對整體社會無疑都是巨大的收益。然而如果當下地方小店每個月只能營收2–4萬元，而且侷限在500人的環境承載力瓶頸上，我們憑什麼相信在可期待的將來，它能自主長出一個完整的、自給自足的永續閉圈迴路？顯然，如果地方創生只是提供團隊經費支持，讓地方團隊在芎林的山谷裡「自生自滅」，幾乎可以合理預期，只要「經費」支持不足，團隊的儲蓄與熱情很快就會被消磨殆盡（人力資本耗損），最後落得退場悲劇。或者，終究只能長期持續依賴政策補貼，無法形成自給自足維運的模式，更遑論社區整體改變。

這個案例提醒了我們，若要達到符合地方創生理念的「未來市場」這件事，顯然有許多制度上、法規上的障礙，乃至改變市場所要進行的巨大社會溝通亟待處理。我們從「投資」的角度來看，如果政策只是給予經費「支持」地方團隊，而不參與、協助突破整個改變的障礙，便成為預見失敗的不負責任的投資，或者只是美其名改稱投資，但實際上仍是補助的思維。因此，將政策思維的框架必須從「部門視角」提升為「系統視角」，以整體系統運作的觀點來思考、規劃政策執行單位應該做的事情(OECD/IIASA, 2020, pp. 13-14)。

換言之，假設我們希望讓這家小店在合理預期的未來，帶動地方質變為一個完整的永續系統，那麼，政府（國發會與跨部會）便必須在給予經費支持之外，規劃其他的行動方案，以發揮「系統干預（System Intervention）」的效益，從而扮演地方團隊「神隊友」的角色，公私協力，一起完成社會轉型的改變，而這也正是地方創生走向韌性轉型最核心的治理邏輯。

五、以地方創生開創臺灣社會共融的政策典範

隨著前面的脈絡逐步釐清「地方韌性」的定義，以及關於地方韌性的評價方式與行為指引的原則之後，我們再回頭思考「地方創生」政策的本質，將會發現，「地方創生」政策事實上是一個對既有社會與經濟體制，乃至傳統政策制定思維極具啟發性的政策。

過去，我們總習慣「第一部門」、「第二部門」、「第三部門」這種思維邏輯，彷彿三個部門壁壘分明。然而，真實社會本是一個整體，沒有獨立於社會和政府治理之外的經濟系統，反過來，也沒有置身市場機制與政府干預之外的第三部門，同樣地，民主時代的政府，也必須尊重甚至以市場機制或民間社會的意見為依歸。這三部分之間的界線早已逐漸模糊，從過去「分工」變成了「共生」的關係。

當地方創生政策重新以「地方韌性」作為核心，再次定位政策架構時，期許的已經不是把「地方韌性」當成一個工作項目，而是以此作為槓桿，撬動整個系統的改變，以系統思考的邏輯，突破過去定義問題和部門間分工的限制，政策制定者的角色從「單點問題解決者」轉向「系統介入設計者、風險治理者與韌性建構者」(OECD/IIASA, 2020)，從而開創臺灣社會共融的政策典範。

註1：本文源自國發會114年度「地方創生實踐行動價值研析與深化」委託辦理計畫案，針對地方韌性進行研究，作為未來政策調整之參考，惟政策尚在研議中，文章僅作為研議過程擴大社會溝通效益之文件，尚不代表國發會政策立場。
註2：詳參：行政院（2024）。地方創生3.0。行政院全球資訊網—重要政策。
註3：原文獻的概念比較複雜，分別是Structural Diversity、Modularity、Structural Redundancy、Rivet Effect、Related Variety、Diversified Specialisation。由於該文主要是探討「經濟結構」在韌性假說上的一些特徵，本文將之引伸用到社會結構，因此採取轉譯的方式，擷取其觀念的重點加以延伸。其中，需要特別解釋的是Structural Redundancy在我們的研究中轉譯為「複能性」的原因。此一轉譯較不直觀，主要是因為，原文強調的「結構餘裕」，意思是說，具有韌性的經濟結構，會有餘裕去因應突發狀況，那個餘裕並不是另外準備出來的一套備援系統，而是系統本身結構就會蘊含的潛在量能，例如，學校操場可以在災害發生變成緊急集散地，類似這種讓地方既有資源具備轉用於相近或替代性用途的能力。故此，當本文與其概念的意指，採取「複能性」這樣的轉譯方式，強調系統組成的單位具有多重（系統）功能的情況，避免Redundancy一詞（無論翻譯成餘裕或者冗餘）可以造成的誤解，也讓原文Structural Redundancy一詞在臺灣本土語境更容易被理解。另外，特別感謝這一轉譯的靈感來自台南地方創生團隊大崎村落創藝基地執行長林建叡的建議。
註4：以「投資」概念取代補助，是源自於中部地方創生團隊「好伴社計」創辦人周家緯的建議。

六、參考文獻

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*本文為初稿，歡迎各方提供意見討論

*本文作者：黃文彥、陳信揚、曾詠宜、韓孟志、謝昇佑

責任編輯：董冠呈
核稿編輯：李佩書